如何徹底解決“退出難”問題？
發布日期：2024-06-27 09:56:57
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結合近年來的工作實踐，文章對清理長期停業未經營企業進行了分析、探討。
以改革思維審視清理工作的重大意義
伴隨著市場準入的高效便捷，“入門易、退出難”等棘手問題隨之出現。在現行法律法規體系下，由于退出渠道不暢，市場主體注銷程序復雜，耗時較長，注銷成本較高。市場主體退出難問題已經成為一個棘手的社會問題。長期停業未經營企業過多，迫使監管部門采取吊銷營業執照等手段清理長期停業未經營企業，在一定程度上緩解了“退出難”問題。
清理長期停業未經營企業的需求越來越迫切。認識新情況，解決新問題，具有特殊意義。
清理長期停業未經營企業有利于促進經濟規范有序發展。在商事制度改革背景下，構建更加完善、高效、順暢的市場退出機制，是時代發展的客觀要求。
清理長期停業未經營企業有利于促進社會信用體系建設。長期停業未經營企業過多，在一定程度上踐踏了社會信用體系規制，破壞了誠實信用原則，影響了公平競爭秩序，也有悖公序良俗，與新時代、新要求格格不入。
清理長期停業未經營企業切合“放管服”要求。放得更活、管得更嚴、服得更好，是我們的追求。長春市工商局從2015年開始探索對多年未年報的長期停業未經營企業進行專項清理。2016年開始，長春市工商局對長期停業未經營企業開展常態化吊銷清理工作。各分局根據實際情況不定期自行組織開展，依法作出吊銷營業執照的行政處罰決定。幾年來，全市累計吊銷13584戶長期停業未經營企業的營業執照，有效緩解了商事制度改革以來“準入”與“退出”的突出矛盾，提升了存量企業質量。
準確把握清理工作中存在的問題
（一）連續兩年未進行年報的長期停業未經營企業數量持續增加。清理長期停業未經營企業工作的主要措施是批量吊銷營業執照。吊銷營業執照對企業來說是極為嚴厲的行政處罰。長春市工商局在開展此項工作時，標準非常嚴格，對網上立案、現場核實、調取證據、文書送達、批量吊銷等，都作出十分詳細的規定，并且由相關業務處室進行全程指導。為了提高企業年報率，夯實經濟統計數據，為zhengfu科學決策提供支持，清理長期停業未經營企業工作的時間往往集中在每年年報截止日期之前。工作量龐大，時間集中，導致清理長期停業未經營企業工作的行政成本增加。
（二）要求恢復經營的被清理企業增多。依據《工商總局、稅務總局關于清理長期停業未經營企業工作有關問題的通知》，清理工作的對象是連續兩個年度未依法報送年度報告且未進行納稅申報的企業。長春市工商局在此基礎上，對擬實施吊銷營業執照行政處罰的對象嚴格篩選。對存在涉訴案件、在建工程的，改制企業股東之間存在糾紛的，股份合作制企業、集體所有制企業出資人不明確等情形的，不作出吊銷營業執照的處罰決定。即使如此，作出擬吊銷營業執照的處罰決定或正式作出吊銷營業執照的處罰決定后，要求恢復營業執照的被吊銷企業數量仍然增多，情況較為復雜。對此目前尚無有針對性的操作規程，基層各部門對于法條的理解也不盡一致。對被吊銷營業執照的市場主體的恢復，基層存在操作不規范、執法尺度不一致的問題。
雖然清理對象經過嚴格篩選，但是不能排除有一部分被清理企業仍然有繼續經營的意愿。這樣的企業遺憾退市，對于市場活力和企業競爭力來說無形中是一種抑制，同時也不利于保護相關債權人的利益。
（三）被吊銷企業不履行注銷程序，未真正退出市場，隱藏風險較大。長期停業未經營企業依法被吊銷營業執照即被剝奪經營資格，企業不能再從事任何經營活動，但是企業的主體資格仍然存在，并未真正完成退出市場。根據《公司法》《公司登記管理條例》相關規定，企業在被依法吊銷營業執照后，必須經公司登記機關注銷登記；公司終止，企業的主體資格隨之消滅，企業才真正完全退出市場。
在清理長期停業未經營企業工作實踐中，大批受到吊銷營業執照處罰的企業未按照法律規定完成清算、注銷程序，并未真正退出市場。出現這種情況的弊端顯而易見：一方面，這些企業如果負有債務，不經清算、注銷程序，就無法實現既有債權人的利益，甚至有一些企業利用營業執照被吊銷而惡意逃避債務；另一方面，企業仍有可能繼續開展經營活動，進行新的交易，增加交易風險和社會不穩定因素。
對完善常態化清理工作的思考
（一）強化法律支撐，加快信息化平臺建設，切實發揮聯合懲戒效力。長春市目前由市工商局牽頭，多部門參與制定和簽署了《長春市失信企業協同監管和聯合懲戒合作備忘錄》。聯合懲戒雖有法律依據，但是法律依據較為分散。在實踐中應加強頂層設計，推動國家和地方層級立法，對聯合懲戒的制度化、規范化、統一化在法律法規層面進行規制，為協同監管、聯合懲戒提供法律支撐和制度保障。
實施聯合懲戒，準確、及時、完整的信用信息共享是關鍵，信息平臺的搭建則是基礎。7月1日，由長春市工商局自主研發，依托國家企業信用信息公示系統運行的長春市聯合懲戒平臺正式上線運營。該平臺的限制信息模塊，具備讓一條失信信息“人盡皆知”的功能，真正發揮“一處失信，處處受限”的懲戒作用。該平臺能實時接收多個部門傳遞的失信信息。信用信息共享后，各部門再利用各自業務系統實施專項懲戒。
目前，各部門聯合懲戒工作較為松散，聯合懲戒效果受到影響。在實踐中應進一步理順工作機制，牽頭部門應加強工作指導、督促和檢查，細化任務分工，強化工作考核，切實發揮聯合懲戒的作用。
（二）探索建立企業停業、復業登記制度，減少清理長期停業未經營企業的“誤操作”。在清理長期停業未經營企業工作中，經常出現被依法吊銷營業執照的企業要求恢復其營業執照的情況。針對這種情況，應探索建立企業停業、復業登記制度，允許企業根據經營需要向登記機關主動申請停業和恢復營業。進行停業登記的企業不再作為企業年報的基數，停業期間需接受登記機關的監管。登記機關對停業期限作出明確規定，停業期限屆滿不準備繼續經營的企業，應自行解散，并履行清算、注銷程序退出市場。在停業期限內，如停業條件消失，應向登記機關申請復業登記，經登記機關批準后可重新經營。對于未申請停業登記擅自停止經營的企業，可按照《公司法》第二百一十一條規定進行處罰。建立停業、復業登記制度，可以賦予面臨經營困境但仍然有意經營的企業一定回轉余地，有利于激發市場活力，同時也避免清理工作中出現“誤操作”，將面臨困境但仍有可能恢復經營的企業強制退市。
（三）明確被吊銷企業救濟路徑，規范操作程序，統一執法尺度。在依據現行商事主體法律法規進行清理長期停業未經營企業工作中，對被吊銷營業執照企業申請恢復營業執照的問題要予以重視。
在擬作出吊銷營業執照處罰階段，擬被吊銷營業執照企業的主要救濟途徑為申請聽證。依據《工商行政管理機關行政處罰案件聽證規則》，在作出吊銷營業執照行政處罰之前，應當告知當事人有要求進行聽證的權利。在擬作出吊銷營業執照處罰階段，因大部分長期停業未經營企業情況特殊，一般只能采用公告方式送達行政處罰聽證告知書、行政處罰決定書。當事人如果在此階段對吊銷營業執照的處罰有異議，應在規定期限內申請聽證。工商和市場監管部門在接到當事人申請后，按照相關規定舉行聽證。
在已作出吊銷營業執照處罰以后，被吊銷營業執照企業的主要救濟途徑為在規定期限內申請行政復議或者提起行政訴訟。除此之外，有很多企業在被吊銷營業執照后會直接向工商和市場監管部門申請恢復其營業執照。在這種情況下，是否可以更改作出的處罰決定恢復營業執照？按照什么程序恢復其營業執照？對這些問題目前尚無有針對性的操作規程。依據《行政處罰法》第五十四條第二款：“公民、法人或者其他組織對行政機關作出的行政處罰，有權申訴或者檢舉；行政機關應當認真審查，發現行政處罰有錯誤的，應當主動改正。”工商和市場監管部門對作出的行政處罰決定，是有權主動改正的，但在清理長期停業未經營企業工作實踐中，對于恢復被吊銷營業執照的操作程序、可恢復營業執照的相關要件都沒有明確規定。
針對這種情況，長春市工商局經過認真研究，制定了《撤銷吊銷企業營業執照行政處罰決定操作規程（試行）》，對可撤銷處罰決定的證據、具體的操作規程、使用的相關文書作了明確規定，有效保障了企業的合法權益，保證了各單位執法的規范性、一致性。
（四）加強宣傳，提高知曉率，讓企業清晰認識“吊銷”與“注銷”的區別。現階段，大部分企業不能區分“吊銷”與“注銷”制度的意義和性質，甚至有的企業根本不知道被吊銷營業執照后仍然需要依法履行注銷程序，認為被吊銷營業執照就已經退出市場。這導致在清理長期停業未經營企業工作中出現大量被吊銷但是不注銷的“休眠企業”。
長春市工商局將注銷登記放在與年報工作同等重要的位置進行宣傳，加強企業對注銷登記的認識，增強企業依法辦理注銷登記的意識。此舉對減少“休眠企業”數量，營造更加健康、有序的市場秩序有著積極的推進作用。
（五）探索建立依職權強制注銷登記制度，突破長期停業未經營企業退出市場的“最后一公里”。對于不主動依法履行注銷登記程序的被吊銷企業，應探索建立強制注銷登記制度。
清理長期停業未經營企業工作任重道遠，責任重大，清理只是緩解商事制度改革進程中市場“退出難”的一個手段。要徹底解決“退出難”問題，應以發現的問題為契機，透視成因，完善相關約束機制，真正建立起完備的市場退出制度。(來源：中國工商報關皓午 徐華東長春市工商局 )
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